ניירות עמדה משנת 2017

לדחות את ההצעה לכניסת אלפי מינויים פוליטיים לשירות הציבורי

כתב: ד"ר גדעון בן דרור, סגן יו"ר עמותת הסגל הבכיר בשירות הציבורי, ינואר 2017.

בקיץ 2012 העלתה השרה מירי רגב בועדת שרים את הצעתה להרחבת מינויי האמון בשירות הציבורי,ובעיקר במשרדי הממשלה. לאחר דיון דחתה ועדת השרים את ההצעה. יו"ר עמותת הסגל הבכיר בשירות הציבורי פרסם אז מאמר בעיתון מעריב (אוגוסט 2012) תחת הכותרת - "חתירה תחת יסודות המינהל התקין", ודחה את גישת האי אמון שהושמעה בוועדת השרים כנגד הדרג הבכיר במשרדי הממשלה (משנים למנכ"ל, סמנכ"לים, ראשי מינהלים, מנהלי אגפים, יחידות סמך), ובחברות ממשלתיות. 

ב-22.9.2016 מפרסם מבקר המדינה את הדו"ח על השלטון המקומי לתקופה שאחרי בחירות 2013 ותחילת שנת 2015 ,בו בדק 5 רשויות (אשקלון, נשר, עפולה, חדרה, קרית אונו) וחושף חששות לפגיעה בסדרי מינהל תקין,בטוהר המידות,ובמוסר הציבורי בכלל, ובעיקר בנושאי המינויים הפוליטיים הרבים של מועמדים המקורבים לראשי הערים. את הממצאים לגבי עפולה ונשר העביר המבקר ליועץ המשפטי לממשלה.

בחודש דצמבר 2016 העלה ראש הממשלה את הנושא לסדר היום הציבורי כאשר הציע שלשרים תהיה אפשרות למנות אנשים שיש להם אמון בהם כדי שיוכלו לבצע את מדיניות השרים במשרדי הממשלה (ומכאן גם ברור שבמערכת השלטון המקומי הפועל ע"פ התקשי"ר הממשלתי). כדי להדגים את רצונו הפוליטי בעניין זה הביא ראש הממשלה כדוגמא את ממשל ארה"ב בו הנשיא הנבחר יכול למנות,עם כניסתו לתפקידו, כ-4000 פקידים בכירים בזרועות השלטון השונות.

הנזקים הטמונים במינויים פוליטיים

נציב שירות המדינה לשעבר הפרופ' יצחק גלנור מביא בספרו-"מינהל ציבורי בישראל", התפתחות, מבנה, תפקוד, רפורמות בישראל", אקדמון 2008 (עמ' 182) את הנזקים הטמונים במינויים הפוליטיים, באמצעות עמדת בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ (בג"צ 154/98 ,בג"צ איינשטיין) :

"המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ציבורית,כלפי הציבור.הוא עלול לפגוע באמון הציבור כשירות ציבורי.הוא פוגע בעקרון השוויון. הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים להוכיח,במסגרת מכרז,את היותם הטובים ביותר. הוא עלול להביא לתופעה בה הקשרים עולים על הכישורים,והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי במינוי.הוא(המינוי הפוליטי) עלול להביא לניפוח המערכת על מנת לקלוט 'מיודעים' ולגרום ליצירת תפקידים שלא לצורך. הוא עלול להסיט את שיקולי הדעת משיקולים עניניים.הוא מביא לניגוד ענינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים על ידי העדפת מפלגה או ענין מפלגתי על האינטרס הציבורי. הוא עלול להביא להשחתת המוסר הציבורי.הוא עלול לגרום להחלפה בשירות הציבורי כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי,ולגרום על ידי כך לחוסר יציבות ולחוסר מקצועיות. הוא עלול לפגוע במורל העובדים בשירות הציבורי,להשפיע על איכותו ולפגוע בדימויו. על ידי כל אלה פוגע המינוי הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית,ושל תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות הציבורי" .

עיקרי המצב הקיים בישראל

פרופ' יצחק גלנור, מרצה וחוקר בחוג למדעי המדינה באונ' העברית בירושלים, וחוקר במכון ואן ליר, ומי שכיהן כנציב שירות המדינה בשנים 1994-1996 מעלה בספרו (מינהל ציבורי בישראל התפתחות, מבנה, תפקוד, ורפורמות, אקדמון,2008) כמה סוגיות הנוגעות לעניינינו.

1. בשנת 1959-תשי"ט, חוקק חוק שירות המדינה מינויים אשר קבע בסעיף 19 את חובת המכרזים למשרות בשירות הציבורי (למעט חריגים- מנכ"לים של משרדי הממשלה, ומינויים בכירים בצה"ל ובמשטרה, ובמשך הזמן נקבעו גם 11 משרות בשירות החוץ הפטורות ממכרז וניתנות למינוי בדרג שגרירים לפי החלטת השר).וכן החוקים הנוספים הבאים- חוק שירות המדינה (משמעת) – התשכ"ג- 1963, חוק שירות המדינה (גימלאות) – התש"ל -1970, ותקנון שירות המדינה-התקשי"ר, חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) התשכ'ט-1969, חוק שירות המדינה (מתנות)- התש"מ- 1979, החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי- התשנ"ב- 1992.

2. בסוף שנות ה-60 קבע בית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ) את הכלל- "ממעמדה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה להימנע ממינוי בשל השתייכותו הפוליטית של המועמד".

3. בשנת 1993 תיקנה הכנסת את חוק החברות הממשלתיות באופן הדורש הקמת ועדה לבדיקת מינויים בכירים- יו"ר דירקטוריון, דירקטורים, או מנהל כללי בחברות הממשלתיות.

4. בשנת 1999 דן בג"צ בעתירת התנועה לאיכות השלטון נגד מינויו של מוריס ניסן למנכ"ל חברת עמידר משום שהיה אז חבר מרכז מפלגת הליכוד, ומינויו בוטל.

5. החלטת בג"צ הביאה להחלטת ממשלה באותה שנה (1999) הקובעת את דרכי המינוי לתפקידים בכירים, ונקבעו הכללים הבאים:

• מינויים המחויבים במכרז שוויוני בהם אין לשר אמירה ישירה במינוי.
• מינויים לתפקידים בכירים הפטורים ממכרז אך מחויבים בועדת איתור.
• מינויים למשרות אמון (כמו הרמטכ"ל, המפכ"ל, נציב שירות המדינה, המנכ"לים של משרדי הממשלה) אשר אין לבחירתם ועדת איתור אלא ועדת מינויים.

6. בשנת 2011 דחה בג"צ את העתירה אשר דרשה למנות גם את נציב שירות המדינה על ידי ועדת איתור, ובהחלטת בג"צ נוספה הנחיה- שאין פסול בקשרים פוליטיים במינוי מנכ"ל ממשלתי או נציב, אולם הוא חייב להיות כשיר לכהן בתפקיד.

7. יש להוסיף ולציין, כי רשות החברות הממשלתיות יזמה את תכנית "נבחרת הדירקטורים", אשר הושקה בנובמבר 2013. בשלב זה הוכנה רשימה ראשונה של 500 אנשים אשר נבחרו מבין אלפי מועמדים. סבב שני של בחירת 500 איש נוספים לנבחרת הדירקטורים הושק בינואר 2015. הסבב השני כבר נעשה תוך התמקדות בשישה סוגי פרופילים מקצועיים-מומחים לניהול בכיר, מומחים פיננסים, מומחי תוכן משפטי, מומחי תוכן-חברתי, מומחי תוכן-בטחוני, ומומחי תוכן-תשתיות.

8. על פי ההצעה שמבקש ראש הממשלה לקדם, יחד עם מנכ"ל משרדו מר אלי גרונר היא-שוועדות האיתור בנש"מ המאתרות בכירים לשירות המדינה,יציעו מעתה והלאה שלושה מועמדים שמתוכם יבחר השר את הראוי לדעתו (כיום ועדות האיתור מציעות רק מועמד אחד). גם מבקר המדינה וגם הנציב מתנגדים להצעה הזאת. יש להזכיר,שבתחילת נובמבר 2015 התפרסם "יומן הג'ובים" של השרה מירי רגב, וכי מבקר המדינה הודיע ב-12.11.2015 שיבדוק את ענין מינויי השרה רגב.

9. כמו כן נוסיף שמבקר המדינה פנה לראש הממשלה באוגוסט 2016 לעצור את המהלך שמקדמת הממשלה לפטור ממכרז של משרות המישנים למנכ"ל במשרדי הממשלה. כמו כן בקש להמתין עד לפרסום דו"ח המבקר בנושא של מינוי בכירים בשירות המדינה.

מה נהוג ומקובל במדינות אחרות

פרופ' יצחק גלנור עוסק בספרו (פרק 10) בעניין המינויים הפוליטיים, וכן מוסיף את המידע לגבי הנהוג והמקובל במדינות אחרות. גם "פורום קהלת" מפרסם מסמך על משילות ומינויים פוליטיים (יצחק קליין ואביטל בן שלמה, מרץ 2016,אונ' בר אילן), ועיקרי הדברים לגבי 3 מדינות באירופה ובארה"ב הוא כדלקמן:

בריטניה

בריטניה היא המודל הקלאסי שמציג שירות מדינה מקצועי וא-מפלגתי, המשמש השראה לאלו המבקשים להגביל את סמכות הפוליטיקאים במינויים בכירים, ולהרחבת העצמאות של הדרג המקצועי. אולם בעוד בישראל ממשיכים מערכת המשפט ומומחים למדיניות ציבורית לקדם תפיסה הנשענת על המודל הבריטי הקלאסי, הרי שבבריטניה עצמה נערכו לאורך השנים שינויים מרחיקי לכת שהגדילו את סמכויות הדרג הפוליטי מתוך שיקולי משילות. כך לדוגמא נקבע כבר בשנת 1919 כי למינוי הפקידים הבכירים בכל משרד ממשלתי דרושה הסכמת ראש הממשלה. וכן, שבסמכות ראש הממשלה לסרב למינויים ולדרוש מועמד אחר מוועדת המינויים. ב-30 השנים האחרונות הגבירו ממשלות בריטניה את יכולת השרים לקבוע את העומדים בראש גופים סטטוטוריים, וכן לקבל ייעוץ מקצועי ופוליטי ממקור חילופי לפקידות הבכירה.

ארה"ב

ארה"ב נחשבת לבעלת מודל הפוך לזה הנהוג בבריטניה ומתאפיינת במינויים פוליטיים המאפשרים לכל ממשל חדש למנות אלפי בעלי תפקידים במשרות בכירות. סוג אחד של מינויים הוא "משרות במינוי נשיאותי" לתפקידים קובעי מדיניות (Policymaking positions). מספר המינויים הנשיאותיים עומד על טווח של 400 ל-1200. מלבד זאת, עד % 10 מהמינויים לשירות הניהולי הבכיר אינם מחויבים במכרז והם למעשה מינויי אמון פוליטיים ולא מינויים מקצועיים. בנוסף זכאים הנשיא ומשרדי הממשלה למנות מספר מוגבל של פקידים למשרות זמניות שמתבטלות עם סיום כהונתם. כלומר, מינויים שאינם מינויי קבע ומאפשרים לכל ממשל להעסיק פקידים ויועצים שיאפשרו לו להתוות מדיניות, ולא ימשיכו בתפקידם לאחר חילופי ממשל.

צרפת

בצרפת נהוגים כמה סוגים של מינויי משילות. המנהלים הבכירים של השירות הציבורי מתמנים כמשרות אמון של הדרג הפוליטי. מינויים אלה כוללים-את דרג מנכ"לי המשרדים הממשלתיים, והמקבילים להם, וגם את ראשי החברות הממשלתיות, ורשויות ציבור נוספות. מלבד זאת, כל שר יכול למנות לעצמו קבוצת יועצים ועוזרים הנקראים - "קבינט מיניסטריאלי" ,שחבריו רשאים לתת הוראות לפקידות הבכירה בשם השר.(לעתים קרובות הם מתמנים מתוך השירות הציבורי,כמעין מינוי פוליטי,ועם סיום כהונתם בקבינט הם חוזרים לשירות הציבורי,על אף ש"נצבעו" בגוון פוליטי).כך מחזיקות המפלגות עתודות של מנהלים בכירים בתוך השירות הציבורי,שביכולתם(השרים) לקדם לתפקידים בכירים עם כניסתם לתפקיד . סוג שלישי של מינויי משילות מכונה בשם "מינוי לפי שיקול דעת" למשרות בכירות בשירות המדינה. שירות המדינה הבכיר בצרפת כולל כ-5400 משרות, כאשר 700 עד 1000 מתוכן מאוישות במינוי שאינו תחרותי ( כלומר ללא מכרז) .

גרמניה

בגרמניה המצב דומה לצרפת. בגרמניה עובדי המדינה הבכירים ביותר מכונים-" עובדי מדינה פוליטיים" ,תואר הנגזר ממיקומם בתפר שבין הפוליטיקה והמינהל המקצועי. השיטה מבוססת על ההכרה כי על מנת לקדם את מדיניות הממשלה נדרשת פקידות בכירה המזדהה עם מטרותיה, ועל כן רשאי הממשל הנכנס לערוך שורה ארוכה של מינויי משילות. בין "עובדי המדינה הפוליטיים" נכללים-מזכירי מדינה, מנכל"ים, עובדי מדינה בכירים במשרד החוץ, במודיעין, שגרירים, ועוד שורת תפקידים. מתוך כ-1300 עובדי מדינה בכירים, כ-400 מוגדרים בתור "עובדי מדינה פוליטיים". כמו כן במידה והממשלה או השרים אינם מרוצים מתיפקודם של עובדים אלה, ניתן לפטרם בכל עת וללא צורך בהנמקה.הליך נוסף הקיים בגרמניה ( במטרה להגביר את המשילות) הוא האפשרות למינויים זמניים שכהונתם תמה עם חילופי הממשל.

נסיונות בארץ לחולל שינוי

הפסיקה הראשונה של בג"צ שפסלה מינויים פוליטיים ניתנה בשנת 1967 בענין של מינוי חברים במועצות דתיות בידי שר הדתות (בג"צ 67/ 313), ולאחריו היו בגצי"ם נוספים, כמו-606/86 , 703/87 , 4586/90 ,4446/96, 932/00, ועוד. פרופ' גלנור מציין שנגע המינויים הפוליטיים חריף במיוחד ברשויות המקומיות (שם עמ' 185). 

בהמשך היו נסיונות נוספים לשינוי:

1. ועדה בראשותו של פרופ' יחזקאל דרור, שמונתה ע"י נציב שירות המדינה(1986) המליצה על הפרדה חדה יותר בין מינויים פוליטיים לבין הדרג המקצועי.

2. דו"ח ועדת קוברסקי (1989)- הועדה המליצה על חיזוק מקצועי של הסגל הבכיר, הן ע"י הקמת מכללה למינהל ומדיניות ציבורית לצורך גיוסם והכשרתם, וכן בקיומה של וועדת מינויים מקצועית לבכירים.כמו כן המליצה על תכנית צוערים,הכשרה אקדמית ,רוטציה,ועוד. כמו כן הומלץ לאפשר לשר סמכות להקמת מטה מיניסטריאלי מצומצם כדי לסייע לו בביצוע מדיניותו.

דברי סיכום, מסקנות, והמלצות

1. קיימת דילמה קבועה בין עקרון המשילות לפיה ראש הממשלה ושרי הממשלה, שואפים לקדם ולממש את מדיניותם,לבין השאיפה לקיומו של מינהל ציבורי מקצועי,בעל נורמות גבוהות של תפקוד ,מחויבות לציבור, לטוהר מידות, למינהל תקין, ולשקיפות.

2. יש הכרה באקדמיה,במינהל,ובציבור,לגבי זכות ראש הממשלה והשרים למינויים פוליטיים למשרות אמון (מנכ"ל, עוזרים, ראש לשכה, נהג) אולם קיימת אי הסכמה לגבי מינויים פוליטיים בדרגים המקצועיים. כמו כן נמשך הוויכוח לגבי מספר (כמויות) המינויים הפוליטיים וסוגי התפקידים הנוגעים בדבר.

3. מערכת המשפט והבגצ"ים שמים דגש חשיבות המינהל הציבורי כמינהל מקצועי,וכי מינויים פוליטיים יש בהם כדי פגיעה בשירות הציבורי. כך גם קובע מבקר המדינה בדו"חות השונים, וכך גם מייצגת הפרקליטות את עמדת המדינה.

4. במקביל, יש נסיונות שונים לחיזוק השירות הציבורי(משרדי הממשלה, השלטון המקומי, החברות הממשלתיות) ולאבחנה ברורה בינו לבין המינוי הפוליטי. כן הדבר גם בחברות הממשלתיות. פרופ' גלנור טוען כי ההשחתה בנושא בשלטון המקומי נובעת בעיקרה משיטת הבחירה הישירה של ראש העיר.

5. את האמור לגבי הנהוג ב-4 מדינות שונות יש להבין על רקע המאפיינים באותן מדינות (חוקה, ממשלים מחוזיים) או על רקע שלמסורת מקצועית שהשתרשה בהן. כן ברור שמאות המשרות במינויים פוליטיים נובעות גם מגודל המדינה (עשרות מיליוני בני אדם) וכן משום הזמניות של המינוי (בארה"ב עוזב המינוי הפוליטי את השירות מיד עם התחלפות הממשל, ובצרפת מרביתם באו מהשירות הציבורי ועם התחלפות השלטון הם חוזרים לתפקידם הקודם).

6. אחת המסקנות הראשיות לעניין המינויים הפוליטיים היא- שיש לנקוט בתהליך של חיזוק והשבחה של השירות הציבורי, והננו להציע מספר כווני פעולה :

• יש לחוקק את חוק היסוד-השירות הציבורי, ולכלול בו את חוקי שירות המדינה והתקשי'ר. יש לזכור שהממשלה הנוכחית היא 34 במספר,כלומר בממוצע של כהונה בת כשנתיים וקצת,ואסור לזעזע את השירות הציבורי בתכיפות כזאת של תחלופת עובדים בכירים.
• יש לחזק את הבקורת הפנימית במשרדי הממשלה, בשלטון המקומי,ובחברות הממשלתיות.חיזוק שעיקרו-שמבקר הפנים לא יהיה כפוף לממונה מעליו כמו המנכ'ל או השר,אלא לגוף חיצוני כמו מבקר המדינה או פרקליט המדינה במשרד המשפטים(בדומה לנוהג שחשבי הכספים הם אנשי משרד האוצר).
• חיזוק מקצועי של ועדות בנין ערים לתכנון ובינוי ברשויות המקומיות על ידי מינוי נציגי ציבור מקצועיים (משפטן, כלכלן, מתכנן עיר) ולהפסיק את המצב כיום לפיו כל חברי הוועדה הם פוליטיקאים.
• לחזק את עקרון "הכשיר בין הכשירים" ובכך לקבוע סף נורמטיבי מקצועי גבוה גם למינויים פוליטיים.
• לקדם הקמת מכללה לסגל הבכיר( כמומלץ בדו"ח וועדת קוברסקי, וכן ע"י עמותת הסגל הבכיר בשירות הציבורי) . עד היום עובדים בכירים עוברים הכשרה באחת מ-14 תכניות הכשרה שונות הנמצאות במוסדות אקדמיים ומקצועיים שונים.כיום החלה לפעול מדרשה לאומית למנהיגות ממשל וניהול,אשר הינה "בית היוצר לתכנון אסטרטגי...לתהליכי למידה ותכנון מערכתיים...עבור קהילת הבכירים בממשלה" בהובלת נציבות שירות המדינה.
• לחייב כל מינוי פוליטי,לעבור השתלמות מיוחדת טרם כניסה לתפקידו- במכללה לסגל הבכיר, או באחת מ-14 התכניות הקיימות.
• במשטר הפוליטי הקיים בישראל,מעטות הממשלות הקיימות קדנציות שלמות של 4 שנים,ולכן חשיבות הדרג המקצועי היא גבוהה ומהותית ביותר,כדי לשמור על סטנדרט תיפקודי גבוה, בעיקר במצבים של חילופי ממשל תכופים.יש לשמור על מהות ליבת המושג Civil Service .